关于一般公共预算制度深化改革的建议
主要内容：
新预算法指出，我国预算由一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算组成。其中，一般公共预算是公共经济制度安排中的核心制度（习惯上称为分税制财政体制）。我国现行的这一体制存在的主要问题是：不能保证市场经济在资源配置中起决定性作用、体制处于一种不稳定的状态、经济调节过度依赖相机抉择的办法。根据这些问题，本文提出相应的改革建议。这些政策建议根据税收中性、分税中性、转移支付中性和预算中性的原则提出，有利于建立适应市场经济体制要求的公共经济制度。从法律角度看，我国的预算法机动权的空间太大，本政策建议有利于对新预算法中一般公共预算法律的进一步完善。
关键词 ：
税收中性 分税中性 转移支付中性 预算中性
一、深化改革的基本原则
一般公共预算制度是公共经济微观制度安排中的核心制度。宏观调控是以微观制度安排为基础的。从微观观察，在政府和市场共同进行的资源配置中，市场起决定性作用。在政府的收入分配职能中，除了少量的社会济贫之外，绝大部分和公共劳务均等化有关。这意味着公共预算是中性的，即对市场经济的影响是中性的。这种预算中性从整体上看是如此(整个公共预算中性)，从结构上看也是如此（中央和地方各级政府的公共预算中性）。
公共预算的收入来源是税收，因此税收对于市场经济来说也必须是中性的。税收中性从整体上看如此（税制中性），从结构上看也是如此（分税中性和转移支付中性）。
在公共预算制度安排中，税制是基础。税制设计隐含了预算中性所要求的各种要素。
二、我国公共预算制度存在的主要问题
1994年的分税制财政体制改革形成了我国现行公共预算制度的基本框架。这一公共预算制度对解决当时“两个比重”过低的问题非常有效，制度安排在形式上和市场经济体制的要求一致。但这一体制不能保证市场经济在资源配置中起决定性作用、体制处于一种不稳定的状态、经济调节过度依赖相机抉择的办法。从这一体制的构成要件来看，税制是非中性的、分税是非中性的、转移支付也是非中性的。这一制度安排需要全面改革。
第一，我国现行税制是非中性的。中性税制首先必须以再生产的特点来选择税种。从再生产的特点看，可以把经济循环分为流量和存量两类，因此按征税对象划分可以分为流量税和存量税。从流量看，可以分为商品劳务税（习惯称流转税）和生产要素税（习惯称所得税）。但我国却把税收分为四类：流转税、所得税、财产税和行为税。这种不按同一原则的分类方法，必然导致税收的非中性。其次，税收中性必须简化税制。为了简化税制，需要区分一般税和特种税。一般税是指对征税对象普遍征税的税收；特种税是在一般税基础上再选择某些征税对象设立的税收。特种税相对于一般税来说是重复征税。但这种重复征税是为了更有利于中性而不是扭曲中性。我国在特种税的选择上既有按再生产特点选择的税种，又有按“行为”、“目的”选择的税收，导致特种税很混乱，难以保证中性。
第二，我国的“分税”方式是非中性的。“分税”应该是在中央和地方之间划分税种。根据中性原则，流量税（流动性税基的税收），尤其是一般税，应该属于中央。我国商品劳务一般税由增值税和营业税两个税种组成。这表明这两个税种的性质是一样的。我国的生产要素一般税由企业所得税和个人所得税组成，这表明这两个税种的性质也是一样的。但现行的分税制中，把增值税和企业所得税作为“共享税”；把营业税和个人所得税作为地方税。这种“分税”方法严重违背中性原则。在现行“分税”中，没有按中性要求设置地方税体系。这种分税方法成为地方之间“恶性竞争”的重要因素，不利于市场主体对政府行为形成稳定的预期。
第三，我国现行的转移支付制度是非中性的。我国的转移支付制度至少存在以下四种形式：“共享税”式的转移支付、体制分成、一般转移支付和专项转移支付。在这四种形式中，只有一般转移支付考虑公共劳务均等化因素，有利于预算中性，但数量不大；其他形式的转移支付数量大，但都不利于预算中性。公共劳务均等化过度依赖专项转移支付，使公共预算体制难以稳定，市场经济的有序化也难以做到。
三、公共预算制度深化改革的政策建议
（一）税制改革应以税收中性原则为导向
第一，一般税为主体税种是税收中性的基本要求
商品劳务一般税是指对所有发生交易行为的商品劳务均要征税。我国由增值税和营业税两个税种组成。一般说来，由两个税种组成一般税不利于中性，因为两个税种的税负难以均衡。目前正在试点的“营改增”，把由两个税种组成的一般税改为由一个税种承担的改革，有利于税收中性。生产要素一般税是指对所有生产要素的收益均要征税。我国是以公有制为主体的市场经济体制国家，生产要素一般税由企业所得税和个人所得税两个税种组成。一般税的设置是税制中性的基础。
第二，特种税是保证税收中性的补充
经济情况是复杂的，仅靠一般税难以保证税收中性，因此需要设置特种税。特种税是在一般税的基础上再选择某些税基设立的税种，因此相对于一般税来说是重复征税。重复征税通常被批评为不利于中性。但特种税的设置是为了使整个税制更有利于中性。特种税设置不宜太多，选择的税基范围、调节目标及对象都必须很明确。
对于商品劳务特种税来说，关税、消费税、环境税是通常的选择。关税是为了更有利于国际合作和促进国内经济协调发展；消费税是对奢侈品的征税；环境税并不是税种名称，而是对环境污染者特别加征的税收，有利于消除外部性促进资源配置优化；费的税化是指某些公共消费收费形式改为征税形式，例如汽油税、轮胎税是可以替代高速公路收费的，因为多耗油和轮胎就相当于多用路，因此就多纳税，多付费。
第三，对于不同性质的税收收入应该规定不同的支出方向
一般税和特种税虽然都是满足一般公共预算支出需求的来源，但支出方向应该有所区别。一般税应该满足一般公共商品的支出需求；特种税应该满足特种公共商品的支出需求。所谓一般公共商品是指提供公共劳务均等化的服务。这类公共劳务的成本由一般税解决，且居民在消费时不必再付费。据此，一般税也应该是中央税，用于全国的一般公共劳务支出。特种税有特定的使用目的，因此用于特定的方向。特种税收收入相当于特定人群缴纳的税收，有利于税收中性。比如，关税应用于有利于国内合作、一致对外的公共劳务、消费税应该用于社会济贫、环境税应该用于治理环境，等等。
（二）税制安排要考虑“分税”中性
“分税”通常被理解为税收收入在各级政府之间的划分。这种理解把税种在中央和地方之间的划分和转移支付两者相混了。实际上，两者虽然都有分税的含义，但性质上是有区别的。这里“分税”是把税收制度中的各个税种区分为中央税和地方税。这就是说，在税制设计的时候不仅要考虑税收中性的问题；还要考虑中央税和地方税的“分税中性”问题。
第一，分税中性的基本构成
中央税是指属于中央公共预算收入的税种；地方税是指属于地方公共预算收入的税种。这样，从预算中性的要求看，应该有中央一般税和地方一般税；中央特种税和地方特种税两类。
这样的分类和总体构想是一致的，即中央一般税满足全国人民的一般公共商品需求，而且收入来源集中，适合用于公共劳务均等化的支出。而地方一般税满足地方居民的一般公共商品需求，其所有权属于地方居民，应为地方居民提供公共商品和劳务。
特种税的设置是为了使整个税制更有利于中性。特种税主要是满足特种公共商品的需求。中央特种税应该专款专用，税负同样应该按照支出需求来设计。地方特种税，大都是费的转化形式，此类收入用于地方特定的公共商品支出。
第二，分税中性的内容
（1）流动性强的税收为中央税。一般说来，流动性强的税种，即流量税的一般税适合作中央税。因为这类税收纳税人和负税人的关系，以及纳税人和公共商品受益之间的关系并不紧密，因此，在制度安排上主要考虑税收中性，由中央政府根据公共预算中性原则在各级政府之间再分配。但在一般税基础上也可以设立一些地方税，形成地方一般税，地方税相对于一般税而言就必定成为重复征税。为此，商品劳务方面的地方税可以采取商品劳务一般税附加的形式。
（2）税基流动性弱的存量税适合作地方税。把存量作为税基总是有选择性的。房地产税通常作为存量税的选择，并作为地方税处理。这可以说是市场经济体制国家的通常作法。房地产税作为地方税的理由是房地产价值可以反映居民对公共商品的受益情况，以此为税基符合预算中性原则。但房地产是存量，缴纳的税收也是对收入流量的扣除，属于地方一般税的范畴。因此，以房地产为税基的目的是有利于公共预算中性，并不是税源的增加。
（三）税制设计要为转移支付中性创造条件
分税是公共预算中性的必要条件，但并不是充分条件。预算中性还要靠转移支付制度保证。
第一，转移支付的基本构成
首先是一般转移支付。一般转移支付应从中央和地方政府两个角度来考察。第一，从中央预算看，中央一般税收收入在全国范围内再分配，形成一般转移支付；中央特种税收收入在全国范围内再分配，形成专项转移支付。第二，从地方公共预算看，地方的一般公共商品需要一般税来满足，而地方一般税的数量并不大，绝大部分是中央税，所以需要通过中央转移支付无条件资助地方政府来满足一般公共商品的需求。
其次是专项转移支付构成。政府除了提供一般公共商品之外还提供特种公共商品，该类商品由特殊人群提供相应的全部或部分成本。这部分成本是由特种税收的方式解决的。由于特种商品存在外部性的问题，需要上级政府有条件进行专项资助解决。
第二，转移支付支出范围界定
一般转移支付是解决一般公共商品供给的，属于基本公共劳务均等化（社会保障除外）的范畴。这类转移支付应该规范有序。基本的制度安排：首先要建立一般转移支付基金，其来源是由增值税、营业税、企业所得税和个人所得税组成的中央一般税在满足中央预算一般公共需求之后，其余额作为一般性转移支付基金来源（我国的统计数据表明是可行的）。一般转移支付基金支出范围主要满足地方政府的一般公共商品支出需求。
按照用途划分，专项转移支付的使用主要限定“专款专用”，根据特种税的性质来分别确定。
第三，应建立标准化的转移支付体系
首先，要建立一般转移支付基金。一般转移支付基金的来源是中央一般税，如果说中央公共预算用于一般公共商品支出占中央一般税收入的50%，那么50%的一般税收入就是一般转移支付基金的来源。由于中央一般税和地方一般税的税负在宏观设计上能满足一般公共
商品的支出需求，因此一般转移支付基金是由中央一般税在满足中央预算一般公共需求之后的余额。这种制度设计就必须标准化，即要规定中央一般税在满足一般公共商品支出需求外，多少比例用于转移支付的标准问题。
其次，要核定地方一般公共商品的支出需求和收入能力，以此确定对地方的转移支付数量。由于一般公共商品属于基本公共劳务均等化的范畴，是可以标准化的，而地方的支出需求通过动态测定，也是可以标准化的。例如，义务教育，可以根据学龄儿童的人口数量、人口密度、当地的生活水平、物价水平、风俗习惯，以及必要的教育设施等因素决定需要量。其他一般公共商品都应该有标准化的计量方法。这样，该地各项一般公共商品支出需求的加总就是被核定的地方一般公共商品的支出需求。这类标准化的支出需求可以说是一般公共商品的最低需求，并不表明每个地方一般公共商品的实际水平。地方收入能力的核定是根据制度安排核定地方的标准一般税收入。这种制度框架构建有利于地方之间的公平竞争。
最后，标准化是个动态的概念，随经济情况的变化而变化。如果某个年份的经济特别景气，一般转移支付基金有结余，那么可以结转下年使用，或者动用追加预算的程序在当年追加支出。如果某个年份经济特别不景气，一般转移支付基金不足以满足标准化的支出需求，那么根据缺口的情况，转移支付的数量也要相应减少。至于专项资金，由于特别税在设计的时候方向已经明确，因此也可以采取标准化的方法进行资助。
（四）进一步完善预算法
新预算法相对于原有的预算法有很大的提升，但仍需完善。新预算法给行政的机动权太大，四类预算之间的边界不清晰，加强预算之间的“统筹”有要求，但对“统筹”的范围、内容、方式方法并无规定，预算硬约束难以做到；预算和市场之间的边界不清晰，预算中性难以做到。
预算法完善的指导思想是：预算和市场之间的边界要进一步清晰；各类预算之间的边界要进一步清晰，确保预算约束硬化和预算中性。
武汉大学财政金融研究中心
课题组首席专家 吴俊培
2015年2月10日
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