关于构建中性税制的建议
【要点】1994年分税制财政体制的建立对推动社会主义市场经济体制发展，优化资源配置发挥了重要作用。在公共经济的制度安排中，分税制财政体制是核心制度，而税制是这一核心制度的基础。税收中性是税制设计的基本原则，与之相对应的分税和转移支付制度也应体现中性特性。要实现我国向现代财政体制转变，提出了应以税收中性原则来构建我国税制体制，并提出了相关思路和建议。
一、税制改革应以税收中性原则为导向
分税制财政体制是公共经济的核心制度，其中，税制是基础。在税制设计中，一般税与特种税的分类方法有利于构建中性税制。在国内，这种分类方法几乎被完全忽视了。这表明按中性原则构建我国税制的研究方法并没有形成。
如果按再生产特点的税基进行分类，就有流量税和存量税两类。前者称商品劳务税（习惯称流转税）；后者称生产要素税（习惯称所得税）；存量税通常是有选择的，比如财产税。从再生产的角度看，真正的税源是国民生产净值。存量税本质上也是对经济流量的扣除。
对于中性税制来说，我们把对按上述分类的某类税基普遍征税的税收称为一般税；在一般税的基础上再选择某些税基为征税对象的税收为特种税。存量税没有一般税，所以属于特种税。流动性税基的一般税有两种：商品劳务一般税和生产要素一般税。
（一）一般税为主体税种是税收中性的基本要求
商品劳务一般税是指对所有发生交易行为的商品劳务均要征税。我国由增值税和营业税两个税种组成。一般说来，由两个税种组成一般税不利于中性，因为两个税种的税负难以均衡。目前正在试点的“营改增”，把由两个税种组成的一般税改为由一个税种承担的改革，有利于税收中性。生产要素一般税是指对所有生产要素的收益均要征税。我国是以公有制为主体的市场经济体制国家，生产要素一般税由企业所得税和个人所得税两个税种组成。一般税是税收中性的基本条件。
（二）特种税是保证税收中性的补充
经济情况是复杂的，仅靠一般税难以保证税收中性，因此需要设置特种税。特种税是在一般税的基础上再选择某些税基设立的税种，因此相对于一般税来说是重复征税。重复征税通常被批评为不利于中性。但特种税的设置是为了使整个税制更有利于中性。特种税设置不宜太多，选择的税基范围、调节目标及对象都必须很明确。
对于商品劳务特种税来说，关税、消费税、环境税是通常的选择。关税是为了更有利于国际合作和促进国内经济协调发展；消费税是对奢侈品的征税；环境税并不是税种名称，而是对环境污染者特别加征的税收，有利于消除外部性促进资源配置优化；费的税化是指某些公共消费收费形式改为征税形式，例如汽油税、轮胎税是可以替代高速公路收费的，因为多耗油和轮胎就相当于多用路，因此就多纳税，多付费。
（三）对于不同性质的税收收入应该规定不同的支出方向
一般税和特种税虽然都是满足一般公共预算支出需求的来源，但支出方向应该有所区别。一般税应该满足一般公共商品的支出需求；特种税应该满足特种公共商品的支出需求。所谓一般公共商品是指提供公共劳务均等化的服务。这类公共劳务的成本由一般税解决，且居民在消费时不必再付费。据此，一般税也应该是中央税，用于全国的一般公共劳务支出。特种税有特定的使用目的，因此用于特定的方向。特种税收收入相当于特定人群缴纳的税收，有利于税收中性。比如，关税应用于有利于国内合作、一致对外的公共劳务、消费税应该用于社会济贫、环境税应该用于治理环境，等等。
二、税制安排要考虑“分税”中性
“分税”通常被理解为税收收入在各级政府之间的划分。这种理解把税种在中央和地方之间的划分和转移支付两者相混了。实际上，两者虽然都有分税的含义，但性质上是有区别的。这里“分税”是把税收制度中的各个税种区分为中央税和地方税。这就是说，在税制设计的时候不仅要考虑税收中性的问题；还要考虑中央税和地方税的“分税中性”问题。
（一）分税中性的基本构成
中央税是指属于中央公共预算收入的税种；地方税是指属于地方公共预算收入的税种。这样，从预算中性的要求看，应该有中央一般税和地方一般税；中央特种税和地方特种税两类。
这样的分类和总体构想是一致的，即中央一般税满足全国人民的一般公共商品需求，而且收入来源集中，适合用于公共劳务均等化的支出。而地方一般税满足地方居民的一般公共商品需求，其所有权属于地方居民，应为地方居民提供公共商品和劳务。
特种税的设置是为了使整个税制更有利于中性。特种税主要是满足特种公共商品的需求。中央特种税应该专款专用，税负同样应该按照支出需求来设计。地方特种税，大都是费的转化形式，此类收入用于地方特定的公共商品支出。
（二）分税中性的内容
1. 流动性强的税收为中央税。一般说来，流动性强的税种，即流量税的一般税适合作中央税。因为这类税收纳税人和负税人的关系，以及纳税人和公共商品受益之间的关系并不紧密，因此，在制度安排上主要考虑税收中性，由中央政府根据公共预算中性原则在各级政府之间再分配。但在一般税基础上也可以设立一些地方税，形成地方一般税，地方税相对于一般税而言就必定成为重复征税。为此，商品劳务方面的地方税可以采取商品劳务一般税附加的形式。
2.税基流动性弱的存量税适合作地方税。把存量作为税基总是有选择性的。房地产税通常作为存量税的选择，并作为地方税处理。这可以说是市场经济体制国家的通常作法。房地产税作为地方税的理由是房地产价值可以反映居民对公共商品的受益情况，以此为税基符合预算中性原则。但房地产是存量，缴纳的税收也是对收入流量的扣除，属于地方一般税的范畴。因此，以房地产为税基的目的是有利于公共预算中性，并不是税源的增加。
三、税制设计要为转移支付中性创造条件
分税是公共预算中性的必要条件，但并不是充分条件。预算中性还要靠转移支付制度保证。
（一）转移支付的基本构成
首先是一般转移支付。一般转移支付应从中央和地方政府两个角度来考察。第一，从中央预算看，中央一般税收收入在全国范围内再分配，形成一般转移支付；中央特种税收收入在全国范围内再分配，形成专项转移支付。第二，从地方公共预算看，地方的一般公共商品需要一般税来满足，而地方一般税的数量并不大，绝大部分是中央税，所以需要通过中央转移支付无条件资助地方政府来满足一般公共商品的需求。
其次是专项转移支付构成。政府除了提供一般公共商品之外还提供特种公共商品，该类商品由特殊人群提供相应的全部或部分成本。这部分成本是由特种税收的方式解决的。由于特种商品存在外部性的问题，需要上级政府有条件进行专项资助解决。
（二）转移支付支出范围界定
一般转移支付是解决一般公共商品供给的，属于基本公共劳务均等化（社会保障除外）的范畴。这类转移支付应该规范有序。基本的制度安排：首先要建立一般转移支付基金，其来源是由增值税、营业税、企业所得税和个人所得税组成的中央一般税在满足中央预算一般公共需求之后，其余额作为一般性转移支付基金来源（我国的统计数据表明是可行的）。一般转移支付基金支出范围主要满足地方政府的一般公共商品支出需求。
按照用途划分，专项转移支付的使用主要限定“专款专用”，根据特种税的性质来分别确定。
（三）应建立标准化的转移支付体系
首先，要建立一般转移支付基金。一般转移支付基金的来源是中央一般税，如果说中央公共预算用于一般公共商品支出占中央一般税收入的50%，那么50%的一般税收入就是一般转移支付基金的来源。由于中央一般税和地方一般税的税负在宏观设计上能满足一般公共商品的支出需求，因此一般转移支付基金是由中央一般税在满足中央预算一般公共需求之后的余额。这种制度设计就必须标准化，即要规定中央一般税在满足一般公共商品支出需求外，多少比例用于转移支付的标准问题。
其次，要核定地方一般公共商品的支出需求和收入能力，以此确定对地方的转移支付数量。由于一般公共商品属于基本公共劳务均等化的范畴，是可以标准化的，而地方的支出需求通过动态测定，也是可以标准化的。例如，义务教育，可以根据学龄儿童的人口数量、人口密度、当地的生活水平、物价水平、风俗习惯，以及必要的教育设施等因素决定需要量。其他一般公共商品都应该有标准化的计量方法。这样，该地各项一般公共商品支出需求的加总就是被核定的地方一般公共商品的支出需求。这类标准化的支出需求可以说是一般公共商品的最低需求，并不表明每个地方一般公共商品的实际水平。地方收入能力的核定是根据制度安排核定地方的标准一般税收入。这种制度框架构建有利于地方之间的公平竞争。
最后，标准化是个动态的概念，随经济情况的变化而变化。如果某个年份的经济特别景气，一般转移支付基金有结余，那么可以结转下年使用，或者动用追加预算的程序在当年追加支出。如果某个年份经济特别不景气，一般转移支付基金不足以满足标准化的支出需求，那么根据缺口的情况，转移支付的数量也要相应减少。至于专项资金，由于特别税在设计的时候方向已经明确，因此也可以采取标准化的方法进行资助。
武汉大学财政金融研究中心
公共财政风险评估及防范课题首席专家 吴俊培
2015年1月12日 |
