———评吴俊培教授新著《中国地方政府预算改革研究》

杨灿明

自1994年分税制改革实施以来，我国构建了分级分税财政体制，明确了中央与地方政府财权、事权的划分，规范了中央与地方的分配关系。然而，随着社会的发展和经济形势的变化，财政体制的不适应性日渐凸显，改革和完善现行财政体制十分必要。

到目前为止，我国地方财政体制经历过多次改革，但都不能形成稳定的体制。1994年分税制改革，虽然在形式上和西方国家的体制相似，但本质上仍然是包干式的体制，地区之间的协调发展难以解决。因此，地方政府的预算体制改革就显得尤为重要。另外，我国是单一制国家，从中央政府到基层地方政府共五级，公共的基本单位是乡，这是按行政规划来看的。如果从“公共”的结构形式而言，公共的基本单位就应该是生活社区。这也就是说，根据居住地自愿选择这一基本准则形成的生活区，不仅仅是历史的、家庭的基础，更是社会和地方公共财政的基础。所以，我国地方政府预算改革问题，不单是财政问题，还涉及到政治、文化、道德、风俗习惯等基本理论问题。毫无疑问，此书选题紧扣当前财政改革与财政管理新要求，具有重要的意义。

吴俊培教授的这本新书，在研究创新方面，给人以深刻的印象。现代主流经济学认为经济学应该是“一套”理论，而不是“两套”理论，而实际上“微观经济学”和“宏观经济学”是“两套”不同的理论，斯蒂格利茨曾试图将其“一套”化，但本质上并没有方法论的创新，必然不可能成功。同时，我们可以认识到，靠这样的理论不可能真正解决中国的经济问题。而此书坚持用真正的创新思想，探讨如何使地方政府预算改革出现真正的发展和飞跃，令人耳目一新。

正因为把地方政府预算改革提到如此的高度来认识，此书提出了立法基础创新的观点。当今世界，“国家”是“社会”的最大外延。所以，研究社会的公正正义，实际上就是研究国家的“公正正义”。政府作为国家公共正义的表达形态，具有双重身份：一方面是社会公共正义的代表，是真正的“形而上”，属于“上层建筑”，因此没有自身道德和价值的个性表达；另一方面又是世俗组织，同样需要占用和消耗资源，必然存在道德和价值的个性表达。这是“政府”作为社会公共正义表达形态的内在矛盾。对社会来说，道德表达是个性化的，但都必须遵循社会公正正义的共性。这就是说社会道德的公正正义是可以通过法律的形式表

达出来的，道德的个性却不能立法。而且从政府代表的社会公正正义的角度看，也不可能把价值共性准则和道德共性准则分别“纯粹化”立法。从理论上说，“公共正义”的财政政策对道德和价值个性表达的影响是中性的。这样的话，“公共正义”的财政政策不可能使一部分人因此而富裕，另一部分人因此而穷困；也不可能使一部分人的道德提升，另一部分人的道德下降。在这种政策下，人与人之间的关系才是“平等”的，社会才能和谐。

更难能可贵的是，在此书中条理分明地阐述了所选择的研究基础。就全世界而言，政府都是分级的。我国的政府由中央政府和地方政府组成：中央政府代表“全社会”，即代表国家；地方政府代表相应的“地方社会”。表面看来，基层地方政府辖区是社会的基本单位，同时受主流经济理论主张的影响，由于“混合经济”是“政府”和“个人”的混合，所以多以“个人”为立法基础。但实际上社会的基本单位不是由法律决定的，而是由共性准则决定的：社区的基本单位是家庭而不是个人。家庭是价值准则和道德准则辩证统一的最小单位，是道德和价值个性表达的基本单位。因此，“混合经济”财政政策立法的基础应该是“家庭”，而不是“个人”。

中国的地方政府预算改革战略是一项极为复杂的系统工程，应分阶段有步骤地予以推进。在这个方面，此书有针对性地提出了六项体制创新。第一，地方政府预算理论创新，分析地方政府预算对于整个国家预算体系以及保证政府履行经济职能方面的重要意义，讨论地方政府预算实现效率和公平的理论基础和现实对策。第二，地方政府预算的制度创新，主要讨论中央和地方收入职能划分以及地方政府的转移性支出。第三，政府转移支付制度创新，改变目前转移支付制度，打破一刀切，将“因素法”引入到政府转移支付额的计算中。第四，设想房产税作为地方税收体系的主税种，将其作为地方政府优化资源配置的基础。第五，农村义务教育的财政制度创新，针对目前地方政府预算中问题的复杂性，解决地方政府财政困难，考虑能否将农村义务教育的投入设置专门的中央对地方政府的转移支付制度安排。第六，农村社会保障制度的创新，加快新农村建设，统筹城乡发展，促进社会整体和谐发展，需要深入研究建立健全农村社会保障制度问题。总体上看，吴俊培教授的新著主题鲜明，视野开阔，立意高远且多有创新，特别是以独特的视角剖析现实、反诘传统、质疑经典、提出对策。对各级政府、人大和财政部门的财政预算工作者，以及从事财政预算研究的学者而言，此书都是一部不可多得的佳作。

作者单位：中南财经政法大学（原文刊载于《财政研究》2012年第11期）